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巢湖市 2025-04-05 15:45:56 6朱湖镇内蒙古乌兰察布化德县

[37]中华民族敬重上天、尊崇天理的朴素价值观，塑造了追求天人合一的人与自然共生共荣观，强调人与自然一体的理念。

这就是党的法治领导体制的重大创新，有利于推进党对法治工作领导的常态化、专业化。特别是在当代中国，中国共产党对全面依法治国实行集中统一领导，党和法治的关系十分密切，党法关系成为法治理论研究和法治体制设计的中心议题。

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但实际上，在现代政党政治下，国家法治运行不可能不受政党政治的深刻影响。党规同国法的衔接协调是全方位的，可分为实体协调和程序衔接两方面。按照现代法治原理，党政机构融合后，政府机构要么应保留其牌子，要么应保持其行政属性，其行政行为应接受行政法的调整，其相对人应有权寻求行政或司法救济。关于党对政法工作的领导，习近平总书记指出：党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不包办具体事务，不要越俎代庖。党的十八大以来，党中央在推动党内法规制度建设迈上快车道的过程中，对如何处理党规与国法的关系提出了一系列指导原则和操作标准，推动两类规范相互促进、共同发展。

（一）互相作用政党政策和国家法律的互动是双向的，既包括政党政策对国家法律的作用，又包括国家法律对政党政策的作用。第二，党规和国法均坚持治身和治心相统一，但二者方式有别。此时，由1982年宪法确立的全国人大与其常委会之间立法权限的分配框架，已经取代了1955年决定所形成的法律——单行法规的框架。

该条就被认为明确了基本法不同规范的位阶与结构。第62条第2项表明决定带有宪法监督的性质，增强了其正当性。不过应明确，第62条第16项至多只能发挥转介的功能，并不能独立地作为授权依据。但这种回答的意义极其有限。

而这两项要求对应了全国人大在构成上的两项特征，其一是组成代表众多，近3000人，远超一般国家的议会。[35]在这种立场下，即便第62条第16项仍然具有一定的开放性，也不应认为全国人大可以任意地将一切职权都授权给全国人大常委会。

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[9]此后的1959年，二届全国人大一次会议授权其常委会在大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。（一）涉及立法权调整的授权决定第一条脉络的相关实践可以追溯到1955年的《第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法规的决议》。[48] 彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第108页。学界已有观点从授权不应授出全国人大的宪法专属事项的角度论述了这种界限，[52]其本质也可视为授权不应构成对最高国家权力机关地位的消解。

宪法第67条第22项关于常委会的职权规范表明，全国人大可以某种方式授权其常委会行使职权。[11]（二）涉及法律试行的授权决定相关实践的第二条脉络则较为复杂，最早可追溯至1957年刑法制定。[52] 参见秦小建：《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》，《中国法学》2023年第1期，第173-174页。[48]而全国人大常委会并非最高国家权力机关，用胡乔木的话来说，加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来。

[33]其二，1982年宪法修改删除了原有的认为这一高度主观主义的表述，这使得该条原有的主观主义兜底职权观无法得到文本上的支持。当然，这种政治决定又是相对有限的，具体规范内容的形成主要由全国人大常委会完成。

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2020年代的两次授权则诉诸全国人大宪法监督权、全国人大兜底职权与涉特别行政区制度立法权等条款。如果授权制度被认为改变了既有的权限配置，就不能寻求将立法权条款作为依据，因为这将导出以立法变更宪法的结论。

五、授权制定法律的制度构造既然已明确了授权依据与界限，那么应如何在此基础上定位全国人大授权其常委会制定法律制度的功能，并建构其制度形态呢？（一）制度功能：民主性与效能性的再平衡作为一种由实践催生的立法模式，授权制定法律显然具有迫切的现实需求，但在更深层次上，其仍是为了处理全国人大立法效能紧张这一结构问题而产生的。[2]虽然相关实践可以回溯到1950年代，在晚近的涉港立法中也有应用，但究竟应如何规范地展开却仍面临疑惑。其二，从宪制结构上看，全国人大本来是唯一能够制定法律的机关。易言之，普通法律不能染指基本法律调整的事项，反之亦然。因此，究竟采取概括或是个别方式，又或应以专门决定还是附带形式进行授权，仍然有待讨论，授权的规范化水平仍有待提高。1957年授权与1980年代的两次授权均未指明其宪法依据。

[8]从后果上看，全国人大常委会在1950年代未制定形式意义上的法律，其通过的一般规范多冠以条例之名，这在一定程度上缓和了前述争议。彭真曾论述过全国人大常委会具有制定法律方面的功能优势，即其可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。

同时，为了确保全国人大最高国家权力机关的宪法地位，现行宪法对全国人大常委会的立法权又施加了一定限制，特别是通过基本法律与其他法律等区分设置了全国人大专属的立法权限。[53] 参见李克杰：《中国基本法律的体系化和科学化研究》，法律出版社2017年版。

全国人大在历史上有过三种脉络的授权先例，但存在规范依据不明确与授权形态不一致等问题。如立法者指出的，是否需要修改补充，如何修改补充，常委会还可研究。

[32] 晚近有观点提出这一权力是无法归入立法权、监督权与任免权的职权的兜底性称谓。以更广阔的视野看，授权地方立法与授权行政立法制度也都具有相似的性质。它为未来一段时间的法律试行提供了基本方向，从而为最终形成完整的制度方案创造了可能。执行型授权虽然也赋予全国人大常委会一定的裁量空间，但与试验型授权留有较大的制度探索空间有明显不同，其在实体要件上应当受更多约束。

一种观点认为全国人大可以制定所有法律，其常委会只能制定基本法律以外的法律。由于宪法第62条第10、11、13、14、15项等已类型化的决定权并不足以涵盖授权制定法律的情形，因而关键就落到了第16项的兜底职权条款上。

又比如，2012年全国人大常委会曾经授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定，其依据同样为宪法第89条第18项。首先，最高国家权力机关的性质决定了其构成上的特征，而制度的构成又决定了其立法供给能力。

翟小波：《人民的宪法》，法律出版社2009年版，第57页。其二，授权全国人大常委会制定法律具有功能适当性。

该决议依照中华人民共和国宪法第三十一条第十九项的规定，授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。[19] 参见杨尚昆：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第518页。[55] 参见赵一单：《论基本法律的程序性判断机制》，《政治与法律》2018年第1期，第96-99页。这两个方面的作用本质上都是在实现民主与效能的均衡，体现了一种对待全国人大立法效能的既有规范主义，又有现实主义的态度。

[42] 张春生著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第25页。而价值论意义的原则可能在规范论上并非原则，而是规则，但其具有价值论上的重要性，属于立法机关通过民主进程作出的重要政治决定。

2.全国人大常委会作为常设机关的宪法地位内生性的效能不足回答了全国人大为何授权的问题，但为何向常委会授权则需要回到宪法结构以及全国人大常委会的宪法地位上分析。[12]该次决议虽未冠以授权之名，但彭真在报告中明确向大会提出，可否由全国人民代表大会授权常务委员会……加以修改，作为草案公布试行……[13]由此可见，大会所作决定在实质上就是授权。

这表明了宪法对全国人大授权其常委会的立场：界限暂且不论，但授权本身是可容许的。就试验型授权而言，全国人大应对其审议的法律草案及时公布，并就争议问题作说明。

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